2020 em perspetiva

Intervenção do Ministro de Estado e dos Negócios Estrangeiros, Augusto Santos Silva, no Seminário Diplomático

Lisboa, 6 de janeiro de 2020

  1. Como sempre, várias prioridades

Não será preciso dizer quão importante vai ser a agenda europeia na atividade do Ministério dos Negócios Estrangeiros (MNE) e de todo o Governo no ano de 2020. É uma consequência evidente do facto de caber a Portugal a presidência do Conselho da União Europeia (UE) no primeiro semestre de 2021. Há já bastante tempo que nos estamos a preparar para isso, sendo certo que essa preparação vai ser especialmente intensa e exigente nos próximos meses. Mas talvez seja útil deixar registadas duas outras evidências. A primeira é que a indiscutível prioridade aos assuntos europeus não decorre apenas da futura presidência, tendo ainda a ver com a centralidade e complexidade dos processos de decisão e dos desafios com que a União está confrontada, cujo desenlace ou evolução marcará também, indelevelmente, essa mesma presidência. E a segunda é que nada disto significa que a política externa nacional não deva acudir a vários outros domínios e temáticas, alguns dos quais são críticos quer para o desenvolvimento do país no imediato porvir quer para o seu lugar e papel no mundo; e que não haja, ainda, trabalho de reforma e reestruturação a fazer, no Ministério e na rede externa, para lhes corresponder plenamente.

Solicito, por conseguinte, licença para começar por estoutras prioridades de ação – destacando três: economia, influência internacional e reorganização – antes de rumar, com a demora que reclama, à agenda europeia.

  1. Crescimento económico, um objetivo transversal a toda a ação externa

Entre 2017 e 2019, conduzimos o programa Internacionalizar, que sistematizou e redimensionou em alta as medidas em prol da internacionalização da economia portuguesa, na tripla vertente do fomento das exportações, da atração de investimento direto estrangeiro e da promoção do investimento português no estrangeiro, medidas realizadas quer no âmbito da Agência de Investimento e Comércio Externo de Portugal (AICEP), quer pela diplomacia no quadro das organizações multilaterais e no plano das relações bilaterais. Fazemos um balanço positivo desse programa, que contribuiu para os bons resultados económicos que temos conseguido. As exportações subiram 4,4% em 2016, 8,4% em 2017, 3,8% em 2018 e 2,8% de janeiro a outubro de 2019, sempre acima da taxa de crescimento real do Produto Interno Bruto (PIB). Tudo leva a crer que tenham ultrapassado em 2019, pela primeira vez, a marca dos 90 mil milhões de euros, o que representará, a preços correntes, quase o triplo do verificado 20 anos antes e quase o dobro do registado há 10 anos. O número médio de mercados de exportação por empresa exportadora de bens passou de 3,9 em 2015 para 4,3 em 2018. E, quer em 2018 quer em 2019, as exportações valeram 44% do PIB. O stock de investimento direto estrangeiro evoluiu também positivamente. A AICEP ultrapassou os mil milhões de euros de investimento contratado, em cada um dos dois últimos anos.  

A consciência destes resultados – e do contributo, para eles, do trabalho político-diplomático, dos acordos de abertura de mercados e remoção de barreiras, das comissões mistas, do acompanhamento das empresas, das ações de promoção, angariação, incentivos e contratos organizados pela AICEP, do contacto permanente com as associações empresariais, as confederações sindicais e os clusters, da prospeção tempestiva de oportunidades, etc. – não deve fazer-nos esquecer, porém, o largo caminho que temos pela frente para melhorar a competitividade da economia e o seu grau de internacionalização. Ainda não alcançámos o limiar dos 50% de exportações no PIB; a base exportadora é reduzida e excessiva a dependência face a um só mercado; está longe de esgotada a capacidade de atrair investimento produtivo e inovador; é por enquanto reduzida a presença de investimento nacional em vários mercados de grande potencial; e, se o maior aumento das importações comparativamente com as exportações, que se tem verificado há já vários meses, tem uma componente virtuosa – ligada ao crescimento da procura interna e, sobretudo, à dinâmica do investimento, que exige bens de equipamento muitas vezes produzidos no estrangeiro – o equilíbrio da balança comercial é uma condição por que devemos batalhar, seja por substituição de importações, com o estímulo de políticas de que são responsáveis outros ministérios, seja pelo incremento das exportações portuguesas, a diversificação dos mercados e os ganhos de quota e pela atração de investimento para setores exportadores, que têm diretamente a ver connosco. Ademais, são múltiplas as incertezas do cenário externo, europeu e internacional, e quanto mais bem preparados estivermos menos dano nos causarão.

Não podemos parar, nem sequer afrouxar o ritmo. Por isso, lançaremos este ano um novo programa Internacionalizar, agora no horizonte de 2030. Ele encontrar-se-á, naturalmente, na continuidade do anterior, com os mesmos objetivos gerais e os mesmos eixos de intervenção, mas com muitas medidas novas, lidando, por exemplo, com a transição digital, a formação de quadros ou a propriedade industrial.

Não é este o momento para apresentar o programa, ainda em fase de preparação técnica para interação com os agentes económicos e debate no Parlamento. Penso ser, todavia, a ocasião certa para mostrar como ele se articula com outras dimensões da política externa, até para deixar bem claro que o crescimento duradouro e sustentável da economia, assente em bases sólidas e prolongando o trajeto de convergência com a União Europeia e a Zona Euro, é, não tenhamos dúvidas, uma meta transversal a toda a nossa atividade, é uma preocupação fundamental da ação externa.

Façamos, pois, um exercício simples, pensando na constelação de programas em curso ou lançamento, no Ministério dos Negócios Estrangeiros, com impacto económico direto. Além do Internacionalizar, encontro, pelo menos, seis.

O primeiro é o Programa Nacional de Apoio ao Investimento da Diáspora, que eu próprio e a ministra da Coesão Territorial anunciámos em dezembro de 2019. Ele propõe-se articular os esforços do Estado, das Regiões Autónomas, das autarquias locais e comunidades intermunicipais, e, no Estado, pretende assegurar a devida coordenação interministerial. Cria também novas medidas de apoio, especificamente desenhadas para este tipo de investimento e disponíveis em permanência nas Comissões de Coordenação e Desenvolvimento Regional.

O segundo programa liga-se às condições de participação na conceção e execução da política comercial europeia. Somos, em regra, beneficiários líquidos dos acordos comerciais e de investimento que a União Europeia vai assinando com outros blocos e países, tendo um interesse evidente na sua prossecução. Além do mais, a divulgação sistemática, junto das empresas, das oportunidades criadas por estes acordos é uma tarefa já hoje central, partilhada entre a Direção-Geral dos Assuntos Europeus e a AICEP. 

O terceiro procura combinar as duas áreas da internacionalização económica e da cooperação para o desenvolvimento, designadamente no quadro da futura Estratégia da Cooperação Portuguesa. E o quarto destina-se especificamente ao desenvolvimento da Comunidade dos Países de Língua Portuguesa (CPLP) como um espaço económico, nele avultando o trabalho em vista à constituição de um regime de mobilidade e circulação própria desta Comunidade.

O quinto programa inscreve-se no Plano Nacional de Implementação do Pacto Global das Migrações: prevê a realização sistemática de acordos de migração laboral entre Portugal e países terceiros que têm vindo a ser origem de fluxos de trabalhadores para a nossa economia – e vão dos Países Africanos de Língua Oficial Portuguesa ao leste europeu, ou do Magrebe à Ásia do Sul. Seguindo os princípios daquele Pacto, os acordos regularão os fluxos migratórios, garantirão as condições adequadas de proteção e integração dos trabalhadores migrantes e propiciarão benefícios partilhados aos países subscritores.

E, finalmente, vejo um sexto programa, não devendo causar nenhuma estranheza ser ele o Plano Indicativo Anual de Ação Cultural Externa, por duas razões complementares. A primeira é que uma estratégia consistente e duradoura de promoção internacional da criação e do património artístico é absolutamente crítica para uma das finalidades centrais de qualquer esforço de internacionalização económica, que é a difusão de uma imagem positiva e atraente e de uma marca distintiva de Portugal – área em que teremos, em 2020, uma oportunidade única, a participação na ExpoDubai. A segunda é que o campo cultural é, por si só, um domínio de alto valor acrescentado e de importância crescente para o conjunto de qualquer economia.

Vê-se, pois, o que espera os responsáveis pelo programa Internacionalizar: que sejam os pivôs da convergência de várias dimensões e agentes da política europeia e externa – das Comunidades à Cooperação, da Língua e Cultura à CPLP, dos assuntos bilaterais e multilaterais internacionais às questões europeias – em prol do objetivo de prosseguir o crescimento económico e a convergência. Portugal tem esse grande desafio pela frente, em 2020: resistir ao abrandamento da economia europeia, superar os efeitos negativos do Brexit, lidar com as consequências das múltiplas tensões comerciais que ensombram o ambiente mundial, mantendo um crescimento vivo, assente em bases sólidas, gerador de riqueza, emprego e rendimentos. É um desafio que nos convoca a todos; e quero que todo o Ministério dos Negócios Estrangeiros esteja, por virtude das suas competências e recursos, na primeira linha de resposta.        

  1. Presença de Portugal no mundo

A segunda grande prioridade da ação externa é, naturalmente, a consolidação e o reforço do lugar e do papel de Portugal no mundo. Já procurei defini-los, nomeadamente nos seminários diplomáticos de 2018 e 2019, pelo que não me repetirei. Cuidarei apenas do “como”: como respeitá-los e robustecê-los nas circunstâncias e nas agendas de 2020.

Portugal tem uma política externa própria. Tem de tê-la; e não abdica de tê-la. Condu-la sem ingenuidades, mas também sem hipocrisias, nem jogo de sombras, nem duplos padrões. Dizemos o mesmo em Lisboa, em Bruxelas, Nova Iorque e Washington, em Berlim, Brasília, Cidade da Praia, Luanda, Madrid, Maputo, Moscovo, Paris, Pequim, Rabat ou noutras capitais (a ordem é puramente alfabética). O nosso posicionamento geopolítico e geoestratégico é claro, e por ele nos guiamos. A história, o presente e o que queremos que seja o futuro conferem-nos uma singularidade que não é única ou transcendental (cada povo, cada país tem a sua), mas faz de nós uma nação profundamente europeia e profundamente aberta ao que vai além da Europa: o Atlântico Norte, a África, a América Latina e várias partes da grande região asiática (de várias maneiras). Não se trata de saber se é o nosso valor na Europa que depende do valor fora da Europa ou se é o nosso valor fora da Europa que depende do valor na Europa: são as duas coisas ao mesmo tempo, não fazendo sentido separá-las.

Claro que, vivendo num sistema global de interdependências, os objetivos e ações não resultam apenas dos nossos valores, interesses e vontade mas da forma como eles interagem com as condições sistémicas e com os diferentes atores e suas interrelações. Sabemos distinguir - e todos os dias distinguimos - entre os aliados (políticos e político-militares, na União Europeia e na NATO), os parceiros (bilaterais e nas organizações multilaterais, com os quais nos ligamos política, económica, cultural ou diplomaticamente), os vizinhos (de ambas as margens do Atlântico e de ambas as margens do Mediterrâneo) e os compartes de história, língua e cultura, com os quais construímos a CPLP. Com todos nos relacionamos, com todos cooperamos, mas a intensidade, a escala e as dimensões concretas do relacionamento e da cooperação são naturalmente diversos.

Este feixe singular de laços, que vem da história, reúne-se à textura multissecular do mais antigo Estado-nação do Velho Continente para definir, insisto, uma política externa própria, que nós mesmos conduzimos. Renunciar a ela seria renunciar ao estatuto de país independente. Contudo, porque fazemos parte da União Europeia, de todo o sistema das Nações Unidas e da NATO, a política externa nacional é também parte da política externa e de segurança europeia, para a qual contribuímos ativamente e na qual nos revemos inteiramente; e em nada contradiz, antes se articula com os princípios, as estratégias e as decisões consensualizadas nesses três grandes universos de nossa referência, as Nações Unidas, a União Europeia e a NATO.

Darei dois exemplos. Um tem justamente a ver com a NATO e o outro com o Brexit e as suas consequências.

A Reunião de Líderes da NATO, realizada em Londres, a 3 e 4 de dezembro de 2019, aprovou uma declaração política que gostaria de citar, tanto mais que Portugal foi um dos Estados-membros que se bateram por – e conseguiram – que ela fosse abrangente e equilibrada. A declaração reitera a natureza defensiva da Aliança, “que não constitui ameaça para nenhum país”. Lembra que o “terrorismo em todas as suas formas e manifestações é uma ameaça permanente para todos”. Previne contra as novas ameaças híbridas e os ciberataques e contra os “agentes estatais e não estatais que questionam a ordem internacional baseada em regras”. Esclarece que toma também como uma “ameaça para a segurança atlântica” as “ações agressivas da Rússia” e faz votos para que seja possível retomar “uma relação construtiva” com esse país. Estabelece que “a influência crescente e a política internacional da China colocam quer oportunidades quer desafios com que devemos lidar em conjunto, como uma Aliança”. Louva, enfim, o incremento da cooperação com as Nações Unidas e com a União Europeia.

Não parece, pois, haver espaço para confusões doutrinárias ou políticas: as diferenciações estão cristalinamente expressas e as respetivas consequências parecem evidentes sobre com quem colaboramos, com quem queremos reconstruir entendimentos, mas sob condição de alteração de comportamentos que reputamos injustificados e adversariais, quem precisamos de compreender melhor e com que resultados para o posicionamento recíproco, e quem devemos combater todas as horas, porque é uma ameaça brutal e global. Este é, portanto, o quadro de referência para a política externa e de defesa portuguesa – e é para valorizar e substanciar este quadro que julgamos ser útil lançar “um processo de reflexão”, com contributos de peritos, “para reforçar a dimensão política da NATO” (cito, de novo, a Declaração Política de Londres). Estaremos de corpo e alma em tal processo.

O segundo exemplo é o Brexit e suas consequências. E, não tendo medo das palavras, começo logo em tom maior: os portugueses podem orgulhar-se da forma como agimos desde junho de 2016 até ao presente, tanto no plano nacional como no plano europeu. Fomos dos primeiros a tornar claro que, lamentando a decisão de saída tomada pelo eleitorado britânico, a respeitaríamos plenamente; e que se trataria, então, de organizar a saída mediante um acordo entre as partes, de modo a garantir os direitos dos cidadãos, honrar compromissos e obrigações pretéritas, prevenir incertezas e instabilidade na economia e prever um período de transição suficiente para chegar a um novo acordo, sobre a futura relação entre a União Europeia a 27 e o Reino Unido. Perseguimos o duplo objetivo de preservar a unidade europeia, de modo a que negociássemos a uma só voz, e procurar a todo o custo um acordo de saída, que soubesse conciliar os interesses europeus e britânicos e desse confiança às pessoas e às empresas. Fomos generosos para com os cidadãos britânicos residentes em Portugal e insistimos junto de Londres para que o processo de registo de residentes europeus no Reino Unido fosse menos burocrático e mais expedito do que o que estava inicialmente arquitetado. Com êxito. Entretanto, preparámo-nos internamente e ao nível de Bruxelas para todos os cenários, com um plano de preparação e contingência aprovado e executado a horas, envolvendo todo o Governo e em estreita articulação com os parceiros sociais.

Apesar da turbulência política britânica, o processo acabou bem e no próximo dia 31 de janeiro de 2020 o Brexit decorrerá de forma ordenada, com um período de transição até ao fim do ano e com as condições políticas indispensáveis a que possa ser entretanto negociado um novo acordo. Como as autoridades britânicas vivamente reconhecem, Portugal foi um dos que mais ajudaram a este desenlace. Fizemos, assim, jus à velha aliança, mas sempre dentro do quadro da nossa pertença à UE.

E do mesmo modo procederemos em 2020, nas duas dimensões incontornáveis da gestão dos efeitos do Brexit e da preparação da relação futura.

Manteremos no terreno, por mais alguns meses, o plano de contingência, designadamente quanto ao reforço dos meios consulares na Grã-Bretanha. Acompanharemos com cautela a evolução dos indicadores económicos (até agora, positivos), para reagir de imediato a qualquer efeito negativo mitigável. Trabalharemos ainda mais na promoção do país no mercado britânico, quer em termos de exportações de bens e investimento, quer de turismo. Apoiaremos a equipa negocial europeia, da forma como gostamos de fazer: em unidade com os demais Estados-membros, sabendo ouvir e compreender os argumentos do Reino Unido e, sobretudo, com a consciência de que se trata de conseguir um acordo em áreas tão fundamentais como o comércio livre e a proximidade regulamentar (“zero de quotas, zero de tarifas, zero de dumping”, como bem dizemos), a segurança e a defesa, a cooperação judiciária e policial, os serviços financeiros e a circulação de pessoas, para que o Reino Unido, que continuará sendo, pela geografia e a política, um país europeu, seja também um aliado e parceiro íntimo da União Europeia.

Ao mesmo tempo, Portugal vê o Brexit como a oportunidade para dar um novo fôlego à dinâmica bilateral de relacionamento. É que há quase uma simetria entre o afastamento que marcava as posições dos dois países, em praticamente todas as grandes questões da construção europeia (de Schengen ao euro), e a proximidade bilateral, seja por via da economia, das pessoas, da literatura e das artes, seja por via da história, das instituições e das maneiras de ser.

Julgo que estes dois exemplos ilustram bem o que digo sobre termos uma política externa própria, atenta às particularidades da nossa geografia, da nossa história e da nossa tradição, não apesar de sermos membros da UE ou da NATO, mas também por sermos membros da UE e da NATO, e em perfeita coerência com os direitos e obrigações decorrentes. Sabemos definir da nossa maneira as ameaças com que mais diretamente nos confrontamos, em harmonia com o modo como as define a Aliança Atlântica de que somos fundadores; sabemos cultivar a ligação multissecular com o Reino Unido, colocando-a também ao serviço do consenso europeu.

Entretanto, a ação externa de Portugal jogar-se-á, em 2020, noutros planos mais. Quero chamar a atenção para quatro deles.

O primeiro diz respeito às relações bilaterais. Teremos, este ano, a 43.ª e a 44.ª sessões da Comissão Bilateral Permanente com os Estados Unidos; e basta fixar estes números para perceber a duração e intensidade da ligação. Contamos com eventos ao mais alto nível na relação com Espanha e a França, realizando também as cimeiras previstas com países de língua portuguesa e com os vizinhos do Magrebe. A Índia estará num lugar de destaque, com a visita do nosso Presidente; e esperamos também boas oportunidades de incrementar o relacionamento com vários países da Ásia-Pacífico. Decorre um programa de aprofundamento da cooperação bilateral com a Alemanha. E a lista está naturalmente longe de ser exaustiva: quero apenas mostrar a variedade dos aspetos relevantes em matéria bilateral.

No plano multilateral, elejo sem hesitação, como o maior desafio de 2020, a realização da Segunda Conferência das Nações Unidas sobre os Oceanos, que coorganizamos com o Quénia. Tanto mais que ela se inscreve numa estratégia de valorização dos recursos marinhos, que vem, entre nós, pelo menos desde 1998, e nos tem valido reconhecimento internacional como um dos países-líder na agenda mundial dos oceanos.

O terceiro plano é o da cooperação para o desenvolvimento. Terminando, no fim do corrente ano, a vigência do Conceito Estratégico da Cooperação Portuguesa 2014-2020, trata-se de preparar, com tempo e de forma participada, a nova estratégia plurianual para a cooperação. Trabalho a ser conduzido pelo Instituto Camões, que cuidará de assegurar a necessária intersetorialidade e multidisciplinaridade, bem como a sua plena ancoragem na política externa portuguesa.

Devo, finalmente, referir, nesta muita breve seleção, o Dia Mundial da Língua Portuguesa. Ele foi consagrado pela UNESCO na Conferência Geral de novembro de 2019. O próximo 5 de maio será a sua primeira edição. É uma grande responsabilidade, partilhada com os demais países da CPLP (e recorde-se que a proposta apresentada à UNESCO foi subscrita coletivamente), mas exigindo um grande envolvimento nosso. E não curo, apenas, da organização condigna da celebração; creio também que ela representa uma ocasião imperdível para revermos e aperfeiçoarmos, com o Ministério da Cultura e outros departamentos, a política de língua e de promoção internacional da língua.   

  1. Uma reestruturação necessária

Rumemos agora à política para as comunidades. A agenda está bem consolidada e pede continuidade e desenvolvimento, nas várias componentes que a constituem: resposta de emergência; acompanhamento contínuo das situações mais críticas; ensino da língua; apoio social; incentivo ao associativismo; Gabinetes de Apoio ao Emigrante; Diálogos com as Comunidades, Espaços do Cidadão, trabalho com o Conselho das Comunidades, o Conselho da Diáspora, a Rede de Pós-Graduados Portugueses no Estrangeiro, os meios de comunicação social, as Câmaras de Comércio; modernização da rede e serviços consulares. Proponho-me destacar, entretanto, esta última componente, porque ela faz a ponte com a questão da reorganização do Ministério e da rede externa, de que é uma das principais razões de ser.

Ponhamos as coisas em perspetiva (e também a benefício de inventário). Nos termos do Programa do XXI Governo, entre 2015 e 2019 cuidámos de repor direitos e rendimentos, eliminar os cortes salariais, descongelar as carreiras e, excecionalmente, procedemos a uma reestruturação orgânica do Instituto Camões, que nos pareceu inadiável para a plena capacitação da cooperação portuguesa. Quanto à rede, pôs-se fim à política de redução de postos e pessoal, reabriu-se uma embaixada e uma missão permanente e foram repostos ou criados três escritórios consulares. Quanto aos diplomatas, procurou-se que ficasse totalmente preenchido o quadro de adidos (que é a única porta de entrada na carreira profissional), objetivo atingido, pela primeira vez há muitos anos, em 2019. Quanto ao pessoal técnico, administrativo e operacional, iniciou-se e concluiu-se o processo de regularização das situações de precariedade e abriram-se três vagas de novas contratações. A última síntese estatística publicada pela Direção-Geral da Administração e Emprego Público indica que o número total de funcionários efetivos (isto é, descontadas avenças e prestações de serviços) era de 2.980 em setembro de 2019, o que comparava com 2.813 no final de 2015; e o número de diplomatas era na mesma data de 397, o que comparava com 377 no final de 2015. (Se contarmos com os diplomatas na disponibilidade mas com funções nos serviços internos, com aqueles em lugares políticos ou de gabinetes, ou em serviço fora do MNE, e com os que beneficiam de licenças várias, o total sobe para 500, 263 dos quais colocados na rede externa). O programa de estágios vem acrescentando anualmente várias dezenas de jovens licenciados aos recursos disponíveis nos postos (85 estagiários em cada um dos ciclos de 2015-16, 2017-18, 2018-19 e 2019-20).

Julgo, pois, ter honrado o compromisso que assumi no Seminário Diplomático de 2016: pôr fim ao trajeto de declínio e ir restaurando, em condições orçamentais de ainda forte restrição, a capacidade técnica e organizativa. O MNE sofre, porém, de graves problemas estruturais: uma rotação excessiva de pessoal técnico, administrativo e operacional, devida a altas idades, baixas remunerações ou escassa atratividade (e que verdadeiramente “engole” as contratações); postos que estão abaixo da dotação mínima de recursos humanos; graves falhas na funcionalidade das redes de dados e na segurança informática; excesso de procedimentos na prestação de serviços às pessoas; unidades de gestão demasiado pequenas e dispersas; obsolescência ou défice de recursos materiais (que é, entretanto, a área em que mais se tem avançado, com a política de renovação sistemática de quiosques biométricos e outro material informático nos postos). Depois, a procura de atos consulares aumenta permanentemente, seja para a obtenção de vistos de curta duração e de vistos nacionais, seja para documentos de identificação, viagem, registo civil, nacionalidade, etc.

É hora, pois, de repensarmos sistematicamente a organização do Ministério e da rede externa. Eis uma tarefa maior deste mandato, que dirigirei pessoalmente com a preciosa ajuda das senhoras e senhor secretários de Estado, a coordenação indispensável da Secretaria-geral e o envolvimento de todos os serviços e órgãos e associações profissionais. 2020 é o primeiro ano de uma execução que é necessariamente plurianual.

São várias as vertentes desta reorganização.

A primeira, de maior visibilidade e, talvez, impacto público, é o novo modelo de gestão consular. O grupo interministerial encarregado de desenhá-lo já terminou o seu trabalho; e a estratégia apresentada merece concordância política. Inclui o redesenho da rede, dos serviços e da gestão administrativa e financeira; a digitalização do processamento de vistos; a digitalização de todos os restantes procedimentos e serviços em que esse passo seja possível; e o robustecimento da resposta a situações de emergência.

A segunda vertente é a capacitação da estrutura central do MNE, em duas áreas essenciais: a informática; e a gestão financeira e de recursos humanos. Esta é, naturalmente, uma condição de sucesso da reforma consular.

Num terceiro degrau, também intimamente relacionado com o primeiro, estão as questões de recrutamento e carreira do pessoal. Do pessoal técnico, administrativo e operacional, com a revisão global dos termos de contratação e remuneração praticados nos distintos postos, porque os critérios e valores atuais, estabelecidos em 2013, são provavelmente o principal responsável pela incapacidade sentida em tantos consulados e embaixadas para atrair e reter funcionários – e, ainda, pelo labirinto de formas e relações jurídicas que impede, em tantos deles, uma gestão racional dos recursos humanos. E do pessoal diplomático, em relação ao qual não serão necessárias alterações no recrutamento, mas é preciso revisitar a carreira e demais aspetos estatutários.

Uma quarta vertente estará, enfim, na geografia da rede externa, não só para a sua melhor adequação às direções da nossa política europeia e externa e das dinâmicas das comunidades lusodescendentes (e dos fluxos turísticos e de mobilidade para Portugal), como também para assegurar que todos os postos dispõem de condições razoáveis de funcionamento.

Como em todos os processos de reorganização, o decurso deste aconselhará correções e ajustamentos. Será um processo organizacional complexo, implicando a colaboração com vários outros ministérios e, no nosso, o envolvimento adequado e construtivo, orientado para o país e as pessoas que servimos, das estruturas, dos dirigentes, dos profissionais e das suas organizações representativas. Mas, após a travagem do trajeto de declínio, é preciso dar toda a prioridade à reconstrução das capacidades, sob pena de, pela própria inércia das coisas, o declínio retornar.

 

  1. A agenda europeia, na Presidência e antes dela

Podemos, agora, centrar a atenção sobre a que será inevitavelmente a prioridade maior em 2020: a agenda europeia. E faz sentido abordá-la a partir das consequências do facto de Portugal assumir, a partir de janeiro de 2021, a presidência do Conselho da União.

Comecemos por alguns elementos de enquadramento e um pequeno ponto da situação.

Esta será a nossa primeira presidência sob o Tratado de Lisboa, o qual mudou bastante o escopo das presidências rotativas semestrais. Os poderes e os métodos de trabalho do Conselho Europeu, a existência de um seu Presidente permanente, a interação com a Presidência da Comissão e o Colégio dos Comissários e, sobretudo, as mudanças introduzidas na condução da política externa e de segurança, com um muito mais forte papel do Alto-Representante e a criação do Serviço Europeu de Ação Externa, alteram significativamente o quadro de exercício da presidência do Conselho.

Depois, é ainda cedo para saber qual vai ser o programa pormenorizado da nossa presidência. Os países constantes do Trio – Alemanha, Portugal e Eslovénia – já concluíram um esboço do programa comum. O Secretariado-Geral do Conselho está agora a redigir, a partir dele, o texto que será objeto de novas consultas até à futura aprovação pelo Conselho de Assuntos Gerais. Entretanto, iniciou funções a nova Comissão e o seu programa de trabalho será conhecido, em versão definitiva, no final de janeiro.

Ainda mais relevante é o facto elementar de a agenda efetiva de uma presidência depender, em grande medida, da dinâmica do processo político e legislativo da União Europeia: dos resultados das presidências anteriores (e por isso é tão relevante, para nós, a estreita proximidade que cultivamos com a Alemanha), do seguimento dos processos de decisão e codecisão, da evolução político-institucional, dos eventos que ocorrerão e dos desafios que certamente emergirão neste intervalo de um ano.

Basta trazer por momentos à memória alguns dos cronogramas de dossiês sobre a mesa. Se tudo corresse nos prazos previstos, até ao início da presidência portuguesa estaria aprovado e pronto a entrar em vigor o Quadro Financeiro Plurianual 2021-2027, evitando-se assim hiatos e descontinuidades e poupando as administrações públicas, os agentes económicos e sociais e as pessoas a soluções transitórias ad hoc; ficaria concluído o acordo sobre a relação futura entre a UE e o Reino Unido; haveria fumo branco para o acordo sobre investimento com a China e o Acordo Pós-Cotonou com os países de África, Caraíbas e Pacífico; várias medidas associadas ao Pilar Europeu dos Direitos Sociais já estariam tomadas, e revistas as metas da ação climática, doravante mais exigentes; a Lei do Clima estaria a entrar nas etapas finais de aprovação; o aprofundamento da União Económica e Monetária teria conhecido novos passos; etc. Se os prazos previstos forem cumpridos, porque, se não o forem para alguns destes pontos centrais da agenda europeia, deles haveremos de nos ocupar no primeiro semestre de 2021… E, se forem, isso significará novas questões, novos avanços possíveis, igualmente importantes, como a conclusão da Lei do Clima, a implementação dos acordos comerciais e de investimento, a nova relação com os britânicos, o novo quadro de parceria com África (e talvez o arranque de negociações comerciais continente a continente), o regime pós-Cotonou, o Instrumento de Vizinhança, Desenvolvimento e Cooperação Internacional, o arranque concreto do Quadro Financeiro Plurianual.

Este breve exercício mostra como são complexos e incertos os processos que se situam a montante da presidência portuguesa e como seria prematuro estar já a dar como finalizado o seu programa. Mas não evidencia só isso; torna também absolutamente claro quão errada seria a atitude de reduzir a agenda europeia de Portugal, em 2020, à preparação da sua presidência.

Pelo contrário, em 2020 estarão em causa negociações e acordos sobre matérias críticas para o nosso desenvolvimento, nas quais havemos de continuar a pôr em prática a combinação, que tão bem nos caracteriza, entre a defesa dos interesses nacionais e a contribuição positiva para o consenso europeu, através de pontes e compromissos com os demais Estados-membros. Refiro-me, evidentemente, ao desenho do próximo Quadro Financeiro Plurianual, à reforma do euro, ao Pacto Ecológico, à política de asilo e migrações, ao Estado de direito, à Europa da defesa, aos meios de redução de vulnerabilidades e riscos associados à rede 5G, e a tantos outros temas. Na política externa, esperamos que a Europa olhe com mais atenção para a América Latina, que coopere de forma mais empenhada e paritária com a União Africana, que defina bem o seu relacionamento com a China, que mantenha o laço essencial com os Estados Unidos e a América do Norte; que saiba cuidar da vizinhança, pondo o foco quer a leste quer a sul, que ajude à estabilização do Sahel e da África Central. E a listagem não pode, logicamente, ser completa. Esperamos também que a Europa saiba concretizar as proclamações sobre o seu papel global, liderar as grandes agendas multilaterais (do clima ao desenvolvimento sustentável), defender o valor do comércio internacional, livre, justo e regulado, contribuir para a reforma das Nações Unidas, da Organização Mundial do Comércio (urgentíssima) e de outros fóruns indispensáveis de cooperação internacional. Que se mantenha firme na defesa dos direitos humanos, do Estado de direito e do direito internacional, da ordem global fundada em regras.

Todos nós sabemos dizer isto; e também sabemos como é importante repeti-lo uma e outra vez, não ao modo de uma ladainha, mas de um roteiro bem compreendido e posto em prática. Há um ponto, porém, que queria individualizar, porque me parece de interesse estratégico para Portugal e será de extrema atualidade em 2020. Refiro-me às consequências do Brexit para o equilíbrio europeu.

Por razões óbvias, Portugal preza muito a relação bem temperada entre a Europa continental e a Europa marítima: entre a força que puxa a União para o seu centro territorial e a força que a lança para o Atlântico. A saída do Reino Unido (e, mais geralmente, a retração anglo-saxónica) desequilibra esta relação, o que aumenta as responsabilidades dos países europeus da fachada atlântica, de Portugal à Finlândia.

Ao contrário do que por vezes dizem aqueles que confundem a irrealidade das coisas com a sua ignorância pessoal de que elas existem, a nossa política europeia e externa tem-se orientado, desde praticamente o dia do referendo que ditou o Brexit, para esse reequilíbrio. Provam-no os contactos e as parcerias estabelecidas, a todos os níveis pertinentes, com Estados-membros da União, como a Irlanda, a Dinamarca ou a Suécia, e parceiros externos muito relevantes, como a Noruega. E provam-no, sobretudo, a nossa conduta durante o processo do Brexit (que já atrás caracterizei), a defesa sem hesitações nem ambiguidades do elo transatlântico e da NATO que o exprime no plano político-militar, a maneira extremamente cuidadosa como gerimos a relação bilateral com os Estados Unidos (e, designadamente, o dossiê das Lajes) ou as iniciativas lideradas por outros ministérios, como o Air Center e o Centro de Defesa do Atlântico, que reforçarão a projeção atlântica de Portugal e da Europa.

A partir de 1 de fevereiro de 2020, este trabalho será ainda mais relevante.   

  1. As nossas prioridades para a Presidência do Conselho da União Europeia

 Muita água vai, portanto, correr sob as pontes antes do momento em que assumiremos a presidência do Conselho da UE e, até, antes do momento em que teremos concluído e apresentado o respetivo programa. Isso não significa, contudo, que não tenhamos no espírito, claramente enunciadas, as nossas prioridades para essa presidência. No espírito e no Programa do XXII Governo. Para concluir o meu argumento, gostaria de procurar mostrar como se ligam elas entre si.

São quatro as agendas sobre que queremos fazer incidir, então, um foco particular: a agenda para o clima e o Pacto Ecológico Europeu; a agenda para a transição digital, na economia e na sociedade; a agenda social; e uma agenda externa de abertura da Europa ao mundo.

Em primeiro lugar, uma palavra sobre o que não tem de estar aqui explicitado porque pertence às fundações, aos alicerces permanentes da União: os valores e princípios democráticos, o Estado de direito, a igualdade de género, a solidariedade entre os países, a coesão territorial, a liberdade e a segurança das pessoas e das instituições. Depois, outra palavra sobre as que não precisam de ser propostas como prioridades nossas: ou porque já o são de outros, que nos antecederão e seguirão, cabendo a nós responsabilidades intermédias (como a Conferência sobre o Futuro da Europa); ou porque, sendo importantes (como as questões ditas institucionais), nos parece precisarem, anterior ou paralelamente, de avanços reais na resposta às preocupações da gente comum com a economia, o emprego, o bem-estar, a liberdade e a segurança, para que ela se sinta motivada a conferir-lhes valor e atenção.

Quanto às prioridades que já definimos, todas têm a ver com o facto de vivermos uma época de transição: energética e climática, económica e digital, nos modos de vida e de trabalho, no lugar da Europa no mundo. Essa transição é inevitável: dela dependem as condições planetárias de existência, o crescimento económico, a distribuição equitativa de rendimentos, a competitividade e a relevância geopolítica europeia. Porém, não conseguiremos fazê-la apenas com as instituições, os mercados e as grandes organizações não-governamentais; temos de fazê-la com as pessoas: os jovens e os adultos, as mulheres e os homens, os rurais e os citadinos, as regiões metropolitanas e os territórios de baixa densidade, os centros, as periferias e as ultraperiferias, os trabalhadores de todos os setores, os diversos grupos sociais, as opiniões públicas, os eleitores, isto é, envolvendo o conjunto da cidadania.

Sondagens recentes à escala europeia indicam que este ponto é decisivo para o sucesso da transição. Confrontados com as mudanças climáticas, com a inteligência artificial e demais forças motrizes da transformação digital e com as novas tendências da globalização, os inquiridos exprimem sobretudo receio, percecionando-as como ameaças que poderão pôr em causa o que, desde o Pós-Guerra, foi sendo experienciado como o bem-estar europeu. E por isso é tão importante mostrar-lhes que, além de incontornável, a transição pode e deve ser portadora de futuro, gerando riqueza e emprego, oportunidades e rendimentos, inclusão e igualdade; que podemos e devemos conduzir a transição segundo os nossos princípios e os nossos objetivos.

Não se faz isto, todavia, por técnicas de convencimento e motivação. Faz-se, sim, através de uma estratégia europeia que coloque o que de mais avançado e distintivo o desenvolvimento da construção europeia disseminou, em termos económicos e sociais, no Continente – a economia social de mercado e o modelo social europeu – como o motor da transição. É desta mudança política estratégica que hoje mais carecemos. Ela é a arma mais poderosa contra os populismos e nacionalismos de toda a sorte e o mais legítimo argumento contra o protecionismo e o medo ao Outro, e a favor do progresso tecnológico, da inovação e da abertura económica. O conjunto de valores, regras e instituições que caracterizam o modelo social europeu nem representa um passado glorioso a que não já poderíamos voltar, nem constitui um tesouro só nosso, que quereríamos preservar a todo o custo e não partilhar com mais ninguém; ele é, outrossim, o mais forte recurso e o fator mais eficaz de uma transição bem-sucedida.

Devemos, por conseguinte, alinhar no mesmo campo estes três elementos do futuro próximo: a mudança climática, a transição digital e o desenvolvimento da Europa social. O que devemos fazer em cada um deles depende da forma como pudermos, com ele, potenciar os restantes: como compatibilizar a ação climática com o crescimento da economia, como fazer do crescimento verde um motor de transformação agroindustrial, como manter o nível de emprego e gerar novas profissões na economia digital, que novos bens e serviços produzir, que atividades encontrar para que trabalho e em que condições, como repartir os ganhos de produtividade, como utilizá-los para reduzir as desigualdades globais – e, sobretudo, como incrementar nas pessoas as qualificações e competências que mais as capacitem para a transição, como consolidar os níveis e instrumentos de proteção social que lhes garantam maior segurança na transição. Estas e outras conexas são as questões decisivas do nosso futuro próximo, na e como União Europeia, nelas devendo centrar a agenda comum.

Qualificações elevadas e bem disseminadas; sistemas de inovação eficientes; proteção social avançada e inclusiva: tais nos parecem ser os ingredientes fundamentais de uma estratégia de fortalecimento da Europa para uma transição climática e digital bem-sucedida. E consequentemente, a eles queremos conceder prioridade durante a nossa presidência.

Além do seu valor em si mesma, esta estratégia pode dar um novo impulso a duas agendas que permanecerão incontornáveis: a reforma da Zona Euro; e a relação da UE com os outros grandes atores globais.

É muito importante manter a pressão para a necessidade de completar a União Económica e Monetária (UEM), não só concluindo a União Bancária e do Mercado de Capitais como dotando a UEM da capacidade orçamental indispensável para apoiar reformas e investimentos dirigidos à convergência real das economias que a compõem, para assegurar funções de estabilização, nomeadamente em caso de novos choques assimétricos e para reforçar o papel internacional do euro. Se renunciámos a políticas monetárias nacionais, não foi para impedir-nos de termos instrumentos de política monetária e orçamental capazes de construir um ambiente propiciador de crescimento e convergência.

A economia europeia é a mais aberta ao mundo, a que mais contribui e beneficia do comércio internacional. É mister que esta abertura se concretize também na dimensão geopolítica. A nova Comissão, que se proclama “geopolítica”, terá uma forte predisposição para tal, mas deve ser acompanhada e apoiada pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho. O laço com os Estados Unidos e o Canadá, uma relação de firmeza e diálogo com o grande vizinho russo, um trato que não pode ser apenas económico com a China, uma parceria de espetro largo com África, uma nova atenção à América Latina, à Índia e a várias regiões da Ásia-Pacífico, tudo isso queremos cultivar, porque queremos ser cada vez mais uma força global que influencia a ordem internacional no sentido que nos parece certo. Ora, isto consegue-se pondo em prática uma política externa e de segurança balizada pelos nossos princípios, de que não deveremos abdicar, mesmo que se encontrem momentaneamente em perda no jogo das potências (sim, somos pelo multilateralismo e pelo direito internacional, e contra as sanções visando o conjunto de uma economia ou dirigidas contra uma população, e recusamos a legitimidade das sanções secundárias, e separamos as questões económicas das questões militares e de segurança, e apoiamos os regimes democráticos e as transições democráticas e favorecemos aqueles que defendem, respeitam e realizam os direitos humanos, e entendemos que a independência da justiça e a liberdade de imprensa são fundamentos civilizacionais, e acreditamos na solução pacífica dos conflitos, e apoiamos os processos de estabilização nos países e regiões em crise, em estreita cooperação com as Nações Unidas e as instituições locais, etc.). E a política externa europeia deve ser capaz de mobilizar articulada e consistentemente todos os instrumentos disponíveis, da diplomacia à cooperação para o desenvolvimento, dos acordos de comércio às trocas culturais, da mobilidade académica às instituições financeiras internacionais.

Mas como, neste quadro, deixar de conceder uma nova prioridade a África? Como não perceber que os destinos dos dois continentes vizinhos estão interligados? Como não compreender que passou o tempo em que nos podíamos perguntar o que poderíamos “dar” a África e que a atual parceria entre iguais, proclamada em 2017 na Cimeira de Abidjan, é muito mais do que uma bela fórmula?

Também aí pensamos poder contribuir, durante a nossa Presidência, para o futuro europeu. Veremos que iniciativas deveremos promover, para que o espetro de relacionamentos geopolíticos da UE seja amplo e equilibrado como deve ser. E qual será o conteúdo mais útil da nossa ação, para incrementar a parceria com África e a União Africana.  

Eis, pois, a tripla consciência que quis deixar aqui expressa: da necessidade de uma preparação cuidada da Presidência Portuguesa da União Europeia; de saber que ela não esgotará a participação na agenda europeia, tão rica e complexa neste ano de 2020; e de não esquecer as outras prioridades centrais da nossa política externa e o fortalecimento das capacidades nacionais para executá-la bem.        

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